Un approfondimento dal sesto numero della newsletter “Quale Europa. Cronache per capire, discutere, scegliere”.
Lunedì 22 giugno, dando seguito all’impegno espresso nella scorsa newsletter, abbiamo tenuto un seminario sulle questioni della pace in Europa. Come da molti richiamato in questo periodo, in primis dalla Fondazione Basso abbiamo intitolato il seminario “Una nuova Helsinki è possibile?”. Abbiamo invitato a discuterne Pasquale De Sena, professore di Diritto Internazionale all’Università di Palermo, Carolina De Stefano, storica, esperta di Russia, docente Luiss, ed Eldar Mamedov, esperto di politica estera, diplomatico lettone, consigliere del Parlamento europeo per molti anni.
Gli accordi di Helsinki, firmati il primo agosto 1975 da tutti i paesi europei (inclusi i paesi del blocco sovietico), tranne Albania e Andorra, gli Stati Uniti e il Canada, garantirono un periodo di pace in Europa. Prevedevano formalmente tre cosiddetti panieri. Il primo paniere, focalizzato sulla sicurezza in Europa, stabiliva l’inviolabilità delle frontiere nate dopo la Seconda Guerra Mondiale. Il secondo mirava alla cooperazione fra Est e Ovest grazie al rafforzamento degli scambi commerciali e scientifici e la tutela congiunta dell’ambiente. Il terzo richiedeva, ovunque, anche all’Est, il rispetto dei diritti umani fondamentali. Purtroppo, con lo sgretolarsi dell’Unione Sovietica, questi panieri non hanno retto. Pensare a una nuova architettura di pace, come sono stati gli accordi di Helsinki, è tuttavia urgente. Questa consapevolezza ci pare assai poco presente in un’Unione, a trazione baltico-tedesca e ora anche polacca, dove la sicurezza è dominata dal riarmo. Una logica che finisce per orientare anche politiche lontane dall’ambito della difesa, mentre i singoli Stati aumentano gli investimenti militari, con la Germania in prima fila.
Certo, Helsinki, in tutti i suoi elementi, non è oggi proponibile: fra l’altro, non abbiamo movimenti pacifisti forti come allora. Ma l’idea di fondo resta attuale: la pace si costruisce creando insieme istituzioni condivise. Il riarmo non può sostituire questo progetto. Su questo, nel seminario, il consenso è stato unanime.
Ciò riconosciuto, diversi sono stati gli argomenti presentati. Mamedov ha portato l’attenzione sul fatto che la guerra della Russia all’Ucraina non possa essere terminata con la concessione di qualche chilometro in più di territorio. Non può concludersi neppure pensando che sarà l’Ucraina a decidere chi negozierà con la Russia a nome dell’Unione europea. E ancor meno immaginando, come avviene in alcuni ambienti della UE, che non debba esservi alcun negoziato con Mosca, nella convinzione che la Russia possa essere sconfitta militarmente e che l’Ucraina possa conseguire integralmente i propri obiettivi: respingere la Russia entro i confini del 1991, aderire alla NATO e all’Unione europea.
Occorre, invece, rispondere alla percezione della Russia di essere stata esclusa dalla struttura di sicurezza costruita in Europa dopo la guerra fredda e di essere attaccata nel suo prestigio dall’espansione della Nato. In questo senso la guerra in Ucraina prescinde da Putin. Non si tratta, sottolinea Mamedov, di condividere tale percezione. Dobbiamo, però, riconoscerla. Aggiunge Mamedov “se vuoi costruire pace, non puoi cercarti gli avversari che vuoi e fare dire loro cosa vuoi. Devi relazionarti con gli avversari che hai e con cosa esprimono.” Ci sembra un punto importante.
Alla Russia, peraltro, al crollo dell’Unione Sovietica, era stato in qualche modo promesso che non sarebbe stata trattata come un nemico, come un avversario sconfitto. L’amministrazione americana che ha assistito e gestito, di fatto, lo scioglimento dell’Unione Sovietica, quella di George Bush senior, è stata molto attenta a evitare il trionfalismo e l’umiliazione dell’avversario. E ci sono prove che George Bush, insieme alla sua squadra, stesse progettando proprio quel tipo di nuova architettura di sicurezza europea, inclusiva, qualora avesse vinto il secondo mandato. Invece, ha vinto Clinton, che è finito sotto l’influenza dei falchi all’interno dell’amministrazione americana. Dei falchi liberali che ritenevano arrivato il momento di diffondere la democrazia liberale in tutta l’ex Unione Sovietica, compresa la Russia, e dei falchi neoconservatori che credevano che, con la fine della Guerra Fredda, gli Stati Uniti dovessero semplicemente annettere e integrare tutte le ex repubbliche sovietiche nella Nato. George Kennan, l’artefice della strategia di contenimento dell’Unione Sovietica durante la Guerra Fredda, in un editoriale sul New York Times nel 1997, avvertì che l’espansione della NATO sarebbe stata un errore fatale che avrebbe portato a un conflitto inutile con la Russia. Ma queste indicazioni furono ignorate. E Madeleine Albright, la seconda segretaria di Stato di Clinton, si limitò a dire, con un’affermazione che non possiamo definire in altro modo se non arrogante, che gli Stati Uniti sono “una nazione indispensabile” che si erge più alta e vede più lontano delle altre nazioni.
Di fatto, il vertice di Bucarest del 2008 decise che Georgia e Ucraina avrebbero dovuto un giorno diventare membri della NATO. E quello è stato l’errore fatale che ha oltrepassato l’ultima linea rossa russa, poiché in sostanza l’Ucraina è una linea rossa. La Russia ha fondamentalmente due linee rosse. Una è l’Ucraina e l’altra è la Bielorussia. Si tratta delle nazioni slave verso le quali i russi provano un’affinità storica. E anche se erano in qualche modo disposti a tollerare l’adesione degli Stati baltici alla NATO, in ogni occasione i russi hanno chiarito in modo inequivocabile che l’Ucraina era la loro linea rossa.
Carolina De Stefano ha approfondito le peculiarità delle condizioni che hanno favorito Helsinki, le cause del successivo sfaldamento e le difficoltà dell’oggi. Fra le prime, vi è l’esigenza economica sovietica di riaprirsi all’economia mondiale e la sensazione diffusa di un placarsi dei conflitti. Fra le seconde, l’incapacità della Russia di trattare le ex repubbliche sovietiche come Stati indipendenti. E su questo, aggiunge, ci sono molti documenti che raccontano, dall’interno del Ministero degli Affari Esteri, lo scontro interno presente su come immaginare l’Europa e le relazioni con le ex repubbliche. Rispetto alle difficoltà dell’oggi, vi è, da un lato, Trump che, a un certo punto, ha iniziato a parlare con Putin in modo indipendente, cominciando a concepire la possibilità di riprendere da solo il dialogo con la Russia. Dall’altro lato, vi è un’Unione che non ha iniziato alcuno sforzo diplomatico, divisa fra paesi che vedono l’essenza del problema nella Russia stessa, ovvero nel fatto che ai propri confini si trovi un paese così vasto e centralizzato, ricco di risorse e dotato di armi nucleari, e paesi, tra cui forse anche l’Italia, che vogliono cogliere una brevissima opportunità dopo Putin per dialogare nuovamente con la Russia e cercare di aprire delle vie per allentare la tensione.
Per quanto difficili, suggerisce De Stefano, esistono, tuttavia, possibilità per muovere verso un’architettura più stabile di pace. Si tratta di accettare “gradazioni”, incominciando con il ricercare accordi settoriali su questioni strategiche, come è avvenuto dagli anni ’60 agli anni ’70, per evitare di vivere in un continente che è una bomba a orologeria. Un ambito è quello di accordi volti a limitare l’uso delle armi nucleari, la produzione di armi e di missili, come avveniva in passato e oggi regolare i droni.
Helsinki, peraltro, qualcosa ci consegna anche su questo fronte. In cambio del rispetto dei diritti umani, ci fu il riconoscimento dell’esistenza di un confine della Germania dell’Est, seppure con la promessa alla Germania Ovest che in ogni caso quel confine non fosse definitivo. Si trattò quindi di un gioco diplomatico in cui non veniva riconosciuta la definitività della Germania dell’Est, ma che permise di salvare la faccia a entrambe le parti e di ottenere qualcosa di concreto dalla parte sovietica.
Importante, in questa prospettiva, è anche saper utilizzare il fattore tempo. Ciò significa sapere utilizzare “le finestre di opportunità”, come avvenne durante la guerra di Corea, quando con l’improvvisa morte di Stalin nel marzo del 1953, si aprì una brevissima finestra di opportunità per procedere più rapidamente a un’istituzionalizzazione del conflitto coreano, anche se in realtà si trattava di entrare in un nuovo tipo di conflittualità istituzionalizzata con l’Occidente, non ancora trovata.
Significa altresì non andare troppo veloci. La velocità, in certi ambiti, compromette gli obiettivi di lungo termine. Come già George Kennan, richiamato da Mamedov, anche Thomas Graham – ricordato da De Stefano, tra i maggiori esperti statunitensi di geopolitica russa e consigliere della Casa Bianca in amministrazioni di diverso orientamento – ha sottolineato la tensione tra due visioni contrapposte: da un lato, quella prevalsa negli Stati Uniti e in parte dell’Occidente, secondo cui la Russia non aveva titolo per rivendicare un ruolo particolare nello spazio post-sovietico degli anni ‘90; dall’altro, l’ipotesi, avanzata inizialmente anche da Mosca, di un’inclusione della Russia nel nuovo sistema di sicurezza europeo. In questa prospettiva, la gestione dei tempi è stata decisiva. Di fronte a un interlocutore che persegue obiettivi profondamente diversi, occorre saper valutare le finestre di opportunità, mantenere fermo l’obiettivo di lungo periodo – ad esempio un’Ucraina democratica e non nell’orbita russa fra vent’anni – ed evitare risposte dettate dall’urgenza del momento.
Questa lezione va ricordata. Oggi le istituzioni europee, che tra l’altro sono una macchina burocratica e quindi non possono essere reattive in modo strategico, rischiano di essere nella politica estera, troppo reattive per la necessità di dimostrare la loro esistenza e la loro capacità di agire.
Infine, De Sena ha aggiunto ulteriori difficoltà nel riproporre Helsinki oggi. Helsinki nacque in un contesto storico molto preciso, caratterizzato dal pieno coinvolgimento degli Stati Uniti, coinvolgimento che oggi probabilmente non esiste più. Essa corrispondeva inoltre a una fase storica che già lasciava intravedere un possibile superamento dell’assetto allora rappresentato dall’Unione Sovietica, prospettiva oggi assai più difficile da immaginare. Si pensi, ad esempio, al rispetto dei diritti umani. Oggi è molto più difficile immaginare che la Russia possa accettarlo come fondamento di un nuovo accordo. Il 1° febbraio 2022, prima ancora dell’inizio della guerra in Ucraina, Russia e Cina sottoscrissero un documento, tuttora disponibile online, nel quale affermavano con estrema chiarezza che ogni tentativo di imporre la concezione occidentale dei diritti umani doveva essere respinto e che essa non avrebbe più potuto costituire il fondamento di alcuna trattativa. Paradossalmente, ciò rende oggi il negoziato ancora più difficile anche di quanto non fosse all’indomani della Seconda guerra mondiale, quando nacquero la Carta delle Nazioni Unite e la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948. Il che rende dubbia l’idea di attendere semplicemente la caduta di Putin. La realtà politica russa è complessa e non è affatto detto che un eventuale successore offrirebbe prospettive migliori.
Ciò nondimeno non ci sono alternative a ricercare un’architettura di pace. Al riguardo, De Sena ci invita a considerare la disposizione presente nell’articolo 21, paragrafo 2, lettera c) del Trattato sull’Unione europea, ben nota a chiunque si occupi delle decisioni della Corte di giustizia, del Tribunale dell’Unione o di altri organi giurisdizionali, poiché essa è stata sostanzialmente utilizzata come fondamento delle sanzioni, in particolare delle sanzioni individuali nei confronti di persone fisiche e giuridiche operanti in Russia.
Ebbene, quella disposizione deve essere letta nella sua interezza, e una lettura completa è istruttiva sia per il futuro sia per comprendere il passato. La ragione è che, come tutte le norme destinate a orientare l’azione delle istituzioni politiche – comprese quelle della Costituzione italiana –, essa vale nella misura in cui viene effettivamente applicata. Ora, la disposizione afferma che uno degli obiettivi fondamentali della politica estera dell’Unione europea è preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale, conformemente agli obiettivi e ai principi della Carta delle Nazioni Unite, ma non solo, anche ai principi dell’Atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi. Richiama altresì anche il rispetto dei principi concernenti le frontiere esterne, ma ciò è in qualche modo pleonastico, in quanto implicito nel rinvio ai principi della Carta delle Nazioni Unite.
Questa norma, che ha rango costituzionale nell’ambito del complesso ordinamento giuridico e istituzionale europeo, può sì essere utilizzata come fondamento delle sanzioni adottate nei confronti della Russia nel contesto della guerra in Ucraina. Essa, tuttavia, implica chiaramente anche un impegno attivo nella ricerca di soluzioni ai conflitti e nel rafforzamento della pace e della sicurezza internazionale. D’altra parte, uno dei risultati dell’Atto finale di Helsinki fu, all’inizio degli anni Novanta, la nascita dell’OSCE, un’organizzazione internazionale non dotata di poteri particolarmente incisivi, ma concepita come foro per la soluzione dei conflitti. Non si può richiamare Helsinki per alcuni aspetti e ignorarne altri: la sicurezza collettiva e il dialogo ne erano parte integrante.
Questo è il punto fondamentale. Se continuiamo a pensare che la costruzione della pace possa passare soltanto attraverso l’esibizione o il rafforzamento della forza militare, sostiene De Sena, non andremo molto lontano. Serve una negoziazione parallela – accanto a quella relativa all’Ucraina – volta a costruire una nuova architettura della sicurezza europea che includa anche la Russia. Detto in altri termini, il negoziato sulla sicurezza europea deve procedere contemporaneamente a quello sull’Ucraina.
De Sena ha anche aggiunto alcuni suggerimenti su come procedere e un principio importante, su cui fare leva, è quello dell’autodeterminazione dei popoli. Il negoziato sull’Ucraina, infatti, non potrà tradursi in un riconoscimento giuridico dell’annessione dei territori occupati, nel rispetto dell’integrità territoriale formalmente riconosciuta dell’Ucraina, ma dovrà inevitabilmente confrontarsi con la realtà di fatto dei territori oggi controllati dalla Russia.
Il principio dell’autodeterminazione è, invece, stato quasi completamente assente, nel dibattito sulle possibili soluzioni del conflitto ucraino. Eppure, si tratta di un principio fondamentale del diritto internazionale, strettamente connesso alla democrazia rappresentativa, che potrebbe forse costituire un terreno di dialogo più praticabile rispetto a quello dei diritti umani e consentire anche di mettere in luce le contraddizioni dell’interlocutore russo. Allo stesso modo, esistono strumenti per affrontare la questione della tutela delle minoranze nazionali, anch’essa parte integrante del problema.
In conclusione, sostiene De Sena, ma questa è la conclusione complessiva del seminario, serve un negoziato con la Russia per finire la guerra contro l’Ucraina e questo negoziato deve essere inserito in una prospettiva più ampia di ricostruzione dell’ordine europeo e della sua architettura istituzionale. Certamente, la prospettiva della costruzione di istituzioni comuni dotate di poteri realmente vincolanti – prospettiva che Helsinki non riuscì a realizzare ma che rappresentava l’evoluzione naturale dell’OSCE – oggi non sembra essere all’ordine del giorno. Neppure appare oggi realistico immaginare una rapida reintegrazione della Russia nel sistema del Consiglio d’Europa e della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Questo rappresenta un danno soprattutto per milioni di cittadini russi che non potranno beneficiare delle relative garanzie. Neppure è chiaro come esattamente procedere: questo sarà probabilmente oggetto dei futuri negoziati e spetterà poi ai tecnici individuare gli strumenti giuridici più adeguati.
Ma un punto è chiaro. L’unico modo per iniziare a costruire qualcosa di diverso dallo stato attuale è far avanzare parallelamente i due negoziati, quello sull’Ucraina e quello sulla futura sicurezza europea.
*Le riflessioni di questo contributo sono emerse nel corso di un seminario interno con Ugo Pagano, Università di Siena, Anna Colombo, esperta di politiche Ue; Carolina De Stefano, Università Luiss di Roma; Eldar Mamedov, diplomatico lettone, member of the Pugwash Council on Science & World Affairs
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