Le nuove guidelines europee sul controllo delle concentrazioni

Il 30 aprile scorso, la Commissione europea ha reso pubblica una bozza di linee guida sul controllo delle concentrazioni, avviando una consultazione che si è conclusa il 26 giugno. Le nuove linee guida sostituiscono quelle adottate nel 2004 assieme al Regolamento del Consiglio n. 139/2004 che modificava, a sua volta, un precedente Regolamento del 1989. La presidenza von der Leyen aveva sollecitato una revisione delle linee guida nella Mission Letter che, nel settembre 2024, aveva indirizzato alla Commissaria per la Concorrenza Teresa Ribera. Nella Mission Letter si auspicava una modernizzazione della politica antitrust europea, in particolare in tema di aiuti di Stato e di fusioni tra le imprese. In entrambi i casi si suggeriva, alla luce del Rapporto Draghi, di favorire un’interpretazione delle norme che evitasse ostacoli alla capacità innovativa delle imprese per non indebolire la competitività europea.

Con riferimento alla valutazione delle concentrazioni, il dibattito sul Rapporto Draghi si era inizialmente prestato a una lettura ambigua della connessione tra capacità competitiva delle imprese e caratteristiche concorrenziali dei mercati. È utile richiamare che, nel Trattato di Roma, le norme antitrust erano state inserite essenzialmente in funzione della formazione del mercato comune. Negli anni ‘80, con il Piano Delors, la concorrenza nel mercato unico fu esplicitamente esaltata anche come strumento di competitività globale dell’economia europea, in quanto costringe all’efficiente organizzazione dei processi produttivi. Negli ultimi decenni il diritto antitrust europeo si è radicato profondamente su questo presupposto. La preoccupazione – suggerita dalle letture iniziali del Rapporto Draghi e recepita nella Mission Letter – che le norme antitrust possano invece comprimere la competitività europea, ostacolando le politiche innovative di impresa nel nuovo contesto globalizzato, si poneva pertanto in contrasto con un ampio e tradizionale consenso.

Dal punto di vista dell’analisi economica, la preoccupazione è però infondata. Il mercato concorrenziale può apparire fattore di contrasto di strategie innovative, perché le imprese che innovano hanno bisogno di extraprofitti per finanziare gli investimenti. Le risorse per coprire i costi di una attività innovativa dovrebbero però essere attinte correttamente a posteriori dalla protezione brevettuale, non dall’esercizio di un potere incondizionato di mercato. In una prospettiva ex-ante, il potere di mercato tende al contrario a disincentivare le imprese da investimenti innovativi: chi può avvantaggiarsi di un mercato protetto, più che a innovare per accrescere produttività e competitività, è indotto a sfruttarne le rendite per godere le dolcezze di una quiet life. Nel valutare una concentrazione, l’attenzione di una autorità antitrust non deve essere, pertanto, rivolta meccanicamente all’accrescimento di per sé delle dimensioni di impresa (plausibilmente necessario per un efficiente investimento in innovazione), ma al timore che si determini un potere di mercato che può avere l’effetto opposto di ridurre l’incentivo dell’impresa a mettere in atto strategie innovative. Il diritto antitrust non vuole imprese piccole e inefficienti, ma considera illecite le strategie di impresa che implicano un esercizio anti-competitivo del potere di mercato, sul presupposto che tale potere ostacola le dimensioni efficienti d’impresa, mentre la concorrenza, al contrario, le favorisce.

Queste conclusioni, ampiamente confermate dall’analisi economica, si riflettono tuttavia solo in parte nelle linee guida emanate dalla Commissione. Per un verso, la tesi che sia necessario modernizzare i criteri di valutazione delle concentrazioni sulla presunzione che i mercati concorrenziali contrastino intrinsecamente la capacità competitiva delle imprese è correttamente rigettata, nella sostanza. Ripercorrendo decenni di decisioni della Commissione e di giurisprudenza della Corte di Giustizia e documentando e interpretando, con grande dettaglio, venti anni di attuazione della politica europea della concorrenza, le linee guida mostrano che le operazioni di concentrazione non solo sono state approvate in amplissima misura, ma lo sono state dopo averne sistematicamente valutato i progetti alla luce di una evidenza dalla quale risulta che la crescita della produttività è più elevata quando l’industria è soggetta a effettive pressioni concorrenziali e minore quando la concorrenza è debole. Per altro verso, tuttavia, nell’interpretare l’ampia casistica, le linee guida esaminano i fattori che rafforzano il potere di mercato dell’impresa che si concentra e i fattori che favoriscono la stessa impresa a investire in innovazione come circostanze disgiunte e reciprocamente indipendenti. Con questa premessa, a parte una rapida evocazione a possibili effetti intrecciati nei paragrafi 345 e 346 della bozza, si suggerisce di confrontarli alla luce di un trade-off economico e di un bilanciamento giuridico. Questo approccio lascia però insoddisfatti e solleva perplessità generali perché assume – implicitamente – che, in determinate circostanze, il meccanismo concorrenziale possa essere comunque tutelato ostacolando di per sé dimensioni di impresa necessarie all’innovazione.

Rimuovere elementi analitici infondati dagli stimoli offerti dal Rapporto Draghi e dalla Mission Letter è appropriato e necessario. Tuttavia, non si può ignorare che questi stimoli hanno tratto origine da sfide reali che l’attuale contesto delle relazioni economiche internazionali pone per l’Europa. Se si vuole rispondere adeguatamente a queste sfide, la valutazione antitrust delle concentrazioni deve essere finalizzata, in ciascun singolo caso, a una piena comprensione di come interagiscono gli incentivi delle imprese a investire in innovazione e le pressioni concorrenziali nel mercato. Limitarsi a bilanciare effetti ipotizzati come esogenamente pro- e anti-competitivi può rivelarsi insufficiente e, in taluni casi, anche fuorviante. Una circostanza particolarmente problematica, che ripropone una confusione concettuale tra capacità competitiva delle imprese e caratteristiche concorrenziali dei mercati, è l’indicazione – insita, peraltro, in un suggerimento poco condivisibile della stessa Mission Letter – che trade-off e bilanciamento possano essere valutati con esiti diversi, a seconda che gli effetti di esercizio del potere di mercato e di incentivo all’innovazione ricadano sulle imprese europee o sui concorrenti di altri sistemi.

Foto di Guillaume Périgois su Unsplash