Quanto sono place-sensitive i Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza?

Giovanni Carrosio, Gloria Cicerone, Alessandra Faggian, Giulia Urso

Giovanni Carrosio, Gloria Cicerone, Alessandra Faggian e Giulia Urso hanno elaborato e scritto il policy study “Place-based vision in NRRPS. “How place-sensitive are NRRPS?””, commissionato dalla Foundation for European Progressive Studies (FEPS), nell’ambito del progetto Recovery Watch di cui fa parte anche il Forum Disuguaglianze e Diversità. Lo studio è stato presentato durante il seminario “Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza: valutare per migliorare

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Obiettivo principale dello studio è l’esplorazione e il monitoraggio della progettazione e dell’effettiva attuazione della governance dei PNRR di Italia, Portogallo e Spagna in una prospettiva place-based. Si indaga il potenziale impatto dei piani nazionali di ripresa e resilienza (PNRR) sulle disuguaglianze territoriali e sul benessere sostenibile delle persone in Europa, in particolare dei cittadini che vivono nei luoghi marginalizzati.

 

L’efficacia dei PNRR sulla giustizia sociale e territoriale di tutte le aree di interesse dipende infatti fortemente dalla loro governance, oltreché da come i piani vengono disegnati e implementati. La strategia deve essere progettata in modo da definire l’intersezione, luogo per luogo, delle diverse disuguaglianze, nonché delle dimensioni ecologica e sociale. Dovrebbe prevalere un approccio sensibile alla dimensione spaziale, che garantisca interventi e politiche adattate ai luoghi, anziché un approccio unico e uniforme, quale il cosiddetto “one-size-fits-all”. Inoltre, in una governance multilivello, il ruolo delle autorità centrali dovrebbe essere combinato con un’adeguata discrezionalità dei governi locali, che garantisca che le diverse politiche lavorino di concerto per combinare interventi politici dall’alto verso il basso (UE, nazionali) e dal basso verso l’alto (regionali, locali). Infine, l’efficacia dei piani dovrebbe essere favorita da una democrazia partecipativa, che raccolga dunque le istanze e le proposte di tutti i portatori di interesse, e inclusiva. “Policies sensitive to people in places” è la formula che cattura tutte le principali caratteristiche politiche necessarie per un impatto positivo sulla giustizia sociale: una politica volta a dare alle persone che vivono nei luoghi la facoltà e le competenze per espandere la loro libertà sostanziale sostenibile, migliorando l’accesso e qualità dei servizi essenziali e promuovendo l’opportunità di innovare, riducendo così le disuguaglianze economiche, sociali e di riconoscimento.

 

I tre PNRR analizzati possono essere definiti “arene di distribuzione”. Nelle arene di distribuzione compaiono molti interessi organizzati. Il potere politico si presta ad offrire garanzie a tutti i gruppi abbastanza forti da sostenere le proprie rivendicazioni. I gruppi strutturati hanno accesso al processo di policy al di fuori dei percorsi istituzionali e vanificano eventuali aperture partecipative del processo, che risultano, infine, mere operazioni simboliche e di facciata. Questo sembra essere il caso di tutti e tre i casi nazionali indagati. In alcuni casi sembra emergere una tendenza alla “distribuzione” volta a soddisfare più interessi, talvolta anche in un’ottica compensativa (es. Italia). In altri si osserva una concentrazione su aree specifiche economicamente e politicamente più forti (es. Portogallo).

 

Piuttosto dovrebbe essere favorito un dibattito acceso, equo ed equilibrato, attraverso un’ampia partecipazione della cittadinanza in tutte le fasi della pianificazione strategica, a partire dalla stessa costruzione del programma. L’analisi della dimensione partecipazione nei tre PNRR rivela, al contrario, che in nessun caso non sono state definite le condizioni necessarie per predisporre una consultazione informata, aperta ed ampia sulla definizione dei bisogni (sia sociali che territoriali) e delle sfide da affrontare, nonché dei relativi possibili interventi. Per quanto riguarda la valorizzazione della dimensione territoriale all’interno dei Piani, in generale, questa è piuttosto debole. Le politiche intersettoriali risultano poco integrate e mancano di un focus territoriale ben definito che tenga conto delle condizioni e delle sfide specifiche dei luoghi. Tuttavia, si possono delineare alcune differenze.

 

L’Italia rivolge particolare attenzione all’individuazione dei luoghi abbandonati e delle loro sfide, la Spagna allinea il piano alla strategia nazionale contro la cosiddetta sfida demografica, mentre il Portogallo, come da documento ufficiale, è il Paese in cui l’aspetto territoriale è relativamente meno evidente rispetto a tutte le sottodimensioni considerate. L’ultima dimensione esaminata, ovvero la governance, rivela anch’essa una generale debolezza del ruolo dei governi locali nella programmazione e attuazione dei piani, sebbene ciascun Paese risulti caratterizzato da approcci diversi. Gli attori locali e regionali non sono motivati a svolgere un ruolo costruttivo e di guida nella politica, ma hanno piuttosto un impegno passivo verso gli assetti di governance, che sono visti come unidirezionali e più o meno centralizzati.

 

Nonostante gli ingenti effetti differenziati della pandemia da Covid-19 abbiano reso evidente, ancora una volta, quanto la geografia sia importante quando si affrontano gli impatti di qualsiasi tipo di shock, e nonostante il rischio che questa crisi ampli le disuguaglianze territoriali esistenti, come sottolineato in modo allarmante da molti studi (si veda, tra gli altri, Barca e Luongo, 2020), la più o meno estesa cecità spaziale dei PNRR di Italia, Portogallo e Spagna potrebbe minare gravemente l’efficacia dei piani, nonché la coesione sociale e territoriale di questi Paesi.

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* Foto di GeoJango Maps su Unsplash
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