Un approfondimento dal quinto numero della newsletter “Quale Europa. Cronache per capire, discutere, scegliere”
La torsione istituzionale, che sposta il baricentro da organi e procedure orientati a un’integrazione sovrastatale condotta “oltre gli Stati”, verso organi e procedure guidati“dagli Stati”, ovvero dai governi nazionali, comporta non pochi rischi per l’integrazione europea. Almeno per come dovrebbe evolversi: partecipata anche dagli Stati meno influenti e, soprattutto, in connessione con i cittadini dell’Unione. Sta emergendo il contrario: la dimensione comunitaria perde sempre più terreno sia sul piano dei principi fondanti che su quello del mercato unico, sottratto dalle guerre agli obiettivi della sostenibilità, della solidarietà e della pace.
Il consiglio Europeo attore protagonista dell’immobilismo dell’Unione
L’attore protagonista di tale torsione è il Consiglio europeo che appare come il luogo di una sorta di sovra-politica che tutto persegue tranne che gli interessi della cittadinanza e che si pone al centro di un rinnovato “intergovernativismo”. Quest’ultimo è alimentato sia da un’ indebolita Commissione che, sui dossier più cruciali, non riesce a determinare indirizzi, né a presentare proposte che siano genuinamente protesi verso obiettivi comuni e rispondenti ai principi fondanti dell’Unione, sia da un Parlamento europeo che, organo già debole, a fasi alterne disattende il principio rappresentativo astenendosi da un’efficace dialettica con il Consiglio.
Il Consiglio europeo non era inizialmente previsto nei Trattati dell’Unione. Non compare infatti né nei Trattati originari né nell’Atto unico europeo. Solo a partire dall’inizio degli anni ‘90, nella fase post-Maastricht, il Consiglio europeo si afferma come l’istituzione-motore di una grande espansione dell’acquis delle politiche dell’Unione, ossia dei diritti e degli obblighi comuni che costituiscono il corpo del diritto dell’Unione, integrato nei sistemi giudiziari degli Stati membri dell’Unione. Il Trattato di Maastricht gli attribuisce un ruolo politico di direzione della governance economica dell’Unione, della Politica estera e di sicurezza comune (PESC), della Giustizia e degli affari interni. Successivamente, il Trattato di Amsterdam del 1996 ha autorizzato il Consiglio europeo a supervisionare anche il nuovo ambito del coordinamento delle politiche occupazionali. Nel 2007 il Trattato di Lisbona ne ha potenziato i poteri decisionali, formalizzando la sua presenza tra le istituzioni europee. Il ruolo centrale del Consiglio europeo, tuttavia, non è soltanto il risultato delle riforme dei Trattati, bensì anche la conseguenza di numerosi atti di “self-empowerment”: nuove iniziative di indirizzo sono state infatti collegate a nuove funzioni di supervisione al livello più alto delle sedi del processo decisionali, ad esempio l’Agenda di Lisbona.
Pertanto, se nei primi decenni dell’integrazione, il Consiglio europeo ha contribuito a creare consenso sul cammino complessivo dell’Unione e sull’espansione del metodo comunitario, a partire dall’era post-Maastricht è divenuto un fondamentale organo decisionale che interviene direttamente nella gestione di tutte le politiche dell’Unione europea, ed è cruciale nel caso in cui si tratti di ambiti strettamente collegati alle politiche nazionali e/o che tocchino settori sensibili, come le politiche di finanza pubblica, le politiche fiscali e le politiche di difesa.
In questo scenario, emergono alcuni elementi problematici tra cui l’arretramento del “metodo comunitario”, inteso come processo decisionale inclusivo anche degli Stati minori, e le ambiguità nel rapporto con la Commissione europea, che i Trattati non disciplinano in modo del tutto chiaro.
La stretta intergovernativa e la riemersione del Consiglio europeo si accentuano in modo evidente nei momenti di crisi, come accaduto per l’approvazione del Trattato di Stabilità frutto di accordi condotti dagli Stati che erano in quel momento maggiormente influenti, e da questi conclusi nella sede dell’organo di indirizzo dell’UE, attraverso dinamiche di negoziazione che prescindevano dalle procedure preposte a garantire la partecipazione e il peso anche degli Stati più piccoli e/o meno rilevanti economicamente
Capire le debolezze di oggi
Oggi la Commissione è sempre più debole e gli emergenti nazionalismi e orientamenti antieuropeisti sia di formazioni partitiche, che di alcuni governi rappresentano una debolezza per l’attuale congiuntura.
Riguardo al primo elemento, si pensi al c.d. “vertice informale” dei Capi d Stato e di Governo organizzato nell’isola di Cipro, non un vero e proprio Consiglio Europeo, che ha due punti principali in agenda: la de-escalation del conflitto in Medio Oriente e il prossimo bilancio pluriennale dell’Ue. In questo contesto, la Commissione svolge un ruolo propositivo, ma l’ultima parola spetta ai Capi di Stato e di Governo.
Il secondo elemento di debolezza, se si discute di intergovernativismo, quindi di nuovo protagonismo degli Stati, oltre che di una Commissione indebolita, e piegata?, all’industria bellica (tanto da rinunciare a dei paletti fondamentali del mercato unico quali i divieti di aiuti di Stato), è rappresentato dall’ondata nazionalista che affligge il continente europeo. Sebbene le recenti elezioni in Ungheria rappresentino un passaggio in discontinuità con l’anti-europeismo del precedente governo, bisogna tenere a mente che i nazionalismi corrodono il processo europeo dall’interno. I meno europeisti chiedono di non superare il voto all’unanimità, per utilizzarlo come strumento di ricatto che di fatto genera se non paralisi, almeno molti impacci e ostacoli decisionali.
Per concludere, l’attuale funzionamento delle istituzioni europee, che dovrebbero essere il motore dell’integrazione, in realtà non sta facendo progredire l’unione che vogliamo. In questo contesto, non serve una sovra-politica lontana dalle coscienze e dalle esigenze dei cittadini, serve piuttosta una “sovra-nazionalità” delle scelte condotte in nome della “pace e della giustizia tra le Nazioni” oltre che della democrazia e della giustizia sociale.
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