Un approfondimento dal quarto numero della newsletter “Quale Europa. Cronache per capire, discutere, scegliere”
Nel Consiglio europeo del 18 dicembre 2025, che ha riguardato, tra le altre, la cruciale decisione sui mezzi da utilizzare per il sostegno all’Ucraina per la ricostruzione, si è deliberato sulla base del “consenso” dei rappresentanti di 25 Stati membri su 27. Ricerca del “consenso” e/o “unanimità” nel Consiglio europeo e nel Consiglio Ue rappresentano un fattore molto critico del sistema istituzionale dell’Unione Europea, poiché costituiscono spesso motivo di paralisi e/o di strumentalizzazioni soprattutto nel processo decisionale inerente i c.d. “settori strategici”. Tuttavia, l’ampliamento del voto a maggioranza qualificata è da valutare con attenzione, in ragione dei rischi che potrebbero derivare dalla composizione e dagli indirizzi delle future maggioranze negli organi di governo dell’Unione.
Alle origini del sistema sovranazionale, il voto all’unanimità è istituito per garantire gli interessi nazionali nel Consiglio UE a fronte della Commissione europea, per dare voce, secondo il “metodo comunitario”, ai governi meno influenti in una Comunità ristretta a pochi Stati membri operanti nel quadro di una “sovranazionalità decisionale” che si andava definendo. Il grande allargamento del 2004 e quelli successivi del 2007 e del 2013 hanno condotto ad un’Unione ben più larga, ma viene da chiedersi se le ragioni del blocco decisionale in cui spesso incorre soprattutto il Consiglio Ue siano date dalle inevitabili difficoltà negoziali da imputare al numero elevato dei suoi componenti, o non piuttosto dalla volontà di affermazione degli indirizzi di quei governi che, dall’interno dell’Unione, compromettono profondamente la natura del “metodo comunitario”. In altre parole, si produce il paradosso che proprio i governi che maggiormente avversano l’Unione e l’integrazione europea, utilizzano per i loro scopi antisistema il dispositivo più fondante.
Già a partire dalla prima modifica del Trattato di Roma con l’Atto Unico europeo (1986), si è ridotto il numero di settori strategici per i quali è richiesta l’unanimità, al fine prevalente di consentire il potenziamento del mercato unico entro il 1993. Con il Trattato di Maastricht (1992) entrano nelle competenze dell’Unione politiche quali la sicurezza, la difesa, la politica estera, l’asilo politico, la fiscalità, la moneta. Essendo, però, considerati ambiti “strategici” o “sensibili, sono gestiti principalmente dalle istituzioni intergovernative (il Consiglio europeo e il Consiglio dell’UE) dove le decisioni vengono spesso prese con la regola del voto all’unanimità.
In seguito, il Trattato di Lisbona (2009) introduce nuovi settori strategici sui quali è possibile decidere con voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio UE, e seppur mantenendo un numero ristretto di settori strategici subordinati al voto all’unanimità – imposizione fiscale, sicurezza e protezione sociale, adesioni di nuovi stati membri all’Ue, politica estera e di sicurezza comune (PESC), politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), cooperazione di polizia – si prevede la possibilità di passare dal voto all’unanimità al voto a maggioranza con le c.d. “clausole passerella” (art. 48.7, TUE, art. 31.3, TFUE, art. 321.2, TFUE).
Al momento, le proposte di modifica del voto all’unanimità proliferano. Anche il Rapporto Draghi segnala la necessità di snellire e rendere più celeri le procedure decisionali.
Considerato questo scenario, le riflessioni che emergono rimandano innanzitutto ai fattori che hanno originato e fanno perdurare il ricorso all’unanimità. Il primo tra questi è dato da una risalente sfiducia dei governi degli Stati membri nei confronti delle istituzioni europee, da ricollegare all’affermazione, nei primi decenni di vita della Comunità europea, di quella che J.H.H. Weiler (1985) ha definito “sovranazionalità normativa”, data dall’attivismo della Commissione e della Corte di Giustizia a fronte della “incompletezza” del Trattato istitutivo.
Tale sfiducia può ipotizzarsi come la premessa del ricorso al voto all’unanimità, inteso come strumento per assicurare la forza e la presenza degli Stati nel processo decisionale. Su questo si innesta un altro fattore che, al contrario, almeno originariamente, aveva un carattere e un intento positivo, ovvero, come sopra anticipato, quello di proteggere gli interessi e di garantire la partecipazione di tutti gli Stati membri, anche dei meno potenti. Più specificamente, uno dei principi organizzatori dell’Unione è dato dalla rappresentanza degli interessi – quelli dell’Unione e quelli degli Stati – che nel sistema europeo scardina completamente il principio della separazione dei poteri ed è, di volta in volta, alla base della scelta del tipo di processo decisionale che dipende dalla natura dell’interesse in gioco. I c.d. “settori sensibili” o “strategici” sono per l’appunto quelli su cui si delibera all’unanimità nel caso in cui si tratti di politiche pubbliche significative per gli interessi nazionali e per la sovranità degli Stati.
Tuttavia, un sistema basato sulla rappresentanza degli interessi – e non sulla separazione dei poteri – dovrebbe avere come presupposto quel balance of powers in base al quale nessuna istituzione dovrebbe poter prevalere sulle altre e tutte dovrebbero essere portatrici dei diversi interessi politici, economici e sociali nell’esercizio dei loro poteri.
Diversamente, negli anni recenti, nell’Unione Europea gli organi intergovernativi tendono a prevalere come sede in cui alcuni Stati membri affermano le proprie posizioni e difendono i propri interessi. Questo avviene non solo nei “settori strategici” o “sensibili”, ma anche in ambiti in cui le scelte degli Stati membri possono entrare in conflitto con i principi fondamentali dell’UE e con il processo di integrazione.
Basti pensare alle difficoltà nel raggiungere il voto unanime sul bilancio pluriennale e alle decisioni riguardanti gli Stati membri che non rispettano lo Stato di diritto.
Per concludere, tra disposizioni vigenti e difficoltà di introdurre modifiche, l’impressione è di essere ad uno stallo nel quale è difficile se non impossibile giungere ad una soluzione. L’individuazione dei fattori critici – deficit di potere politico, equilibrio istituzionale mancato, rappresentanza di blocchi di interessi – è poco consolante, e soprattutto poco risolutiva, ma ad essa si aggiunge l’emersione di un ulteriore elemento: il voto all’unanimità acquista oggi un valore diverso da quello delle origini.
Passa infatti da strumento “comunitario”, inclusivo e di garanzia degli interessi degli Stati, a strumento per accentuare una tensione tra Stati e UE, che consente di bloccare le decisioni di quest’ultima, anche con intento “antisistemico”. L’affermazione dei sovranismi crea una strettoia, o forse, più propriamente, un vicolo cieco: a voler mantenere l’unanimità si fa il gioco dei sovranisti che la utilizzano come strumento ricattatorio e, al tempo stesso, si rischia frequentemente il blocco decisionale.
Per altro verso, il passaggio alla decisione a maggioranza qualificata per materie ulteriori rispetto a quelle attuali appare rischioso se si considerano le potenziali maggioranze generate da governi nazionalisti – chi vincerà in Francia le prossime elezioni? Quanto durerà l’attuale governo in Italia? Verrà rieletto? E cosa avverrà in Germania? Si potrebbe dunque favorire ulteriormente l’ingresso degli indirizzi anti-europeisti in seno al Consiglio europeo e al Consiglio UE e forse in maggioranza.
Sembrerebbe praticabile al momento soltanto una soluzione orientata al “meno peggio”, ovvero mantenere il voto all’unanimità, sia pure paralizzante e altalenante negli esiti, per tenere le forze politiche sovraniste ancora in qualche modo imbrigliate in una comunitarizzazione forzata.
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