Il prossimo Quadro Finanziario Pluriennale: caratteristiche e criticità persistenti

A partire dal 2028 entrerà in vigore il nuovo Quadro Finanziario Pluriennale (QFP), il piano di bilancio a lungo termine dell’Unione Europea che  riguarderà il periodo 2028-2034 del quale Anna Colombo e Luca Jahier hanno già parlato nel terzo numero della nostra newsletter.  La procedura di definizione vuole che la Commissione presenti una proposta, seguita poi dal confronto fra le diverse istituzioni (Parlamento e Consiglio) e gli organi (Comitato Economico e Sociale e Comitato delle Regioni) .  La Commissione ha presentato il 16 luglio 2025 la sua proposta e, da allora è iniziato il confronto.

I bilanci pubblici sono la traduzione in termini di fabbisogni monetari delle priorità che una collettività decide di darsi. Sono dunque uno strumento centrale per la vita democratica, riflettendo gli obiettivi ricercati e ancorando gli attori pubblici al loro rispetto. Il QFP è dunque lo specchio dell’Unione che avremo. 

In questo articolo vorrei riprendere brevemente le caratteristiche principali della proposta di QFP per il 2028-2034 e portare l’attenzione su quelle che mi paiono quattro criticità importanti.

 

 Le principali caratteristiche 

La Commissione ha proposto un bilancio di circa 2.000 miliardi di euro per l’intero periodo. Tenendo conto dell’inflazione e della crescita del PIL e scontando il rimborso dei prestiti del PNNR, l’importo si attesta attorno all’1,13% del reddito nazionale lordo dell’UE. Non si registra, pertanto, alcuna differenza rispetto a oggi. Ciò che invece cambia in modo sostanziale sono le modalità di erogazione delle risorse. I fondi passano da 52 a 16, di cui 3 sono i principali. L’accorpamento si accompagna anche a un forte riorientamento nella ripartizione delle risorse: i finanziamenti per le politiche di coesione e agricoltura scendono dal 66% al 54% del bilancio complessivo. Parallelamente, aumenta in modo significativo la quota dei finanziamenti destinati a competitività e difesa (incluso il sostegno all’Ucraina) che passa dal 18% al 30%.

Fonte: Commissione europea, 2025

I fondi principali sono:

1) il Fondo europeo per la prosperità e la sicurezza sostenibili in campo economico territoriale, sociale rurale e marittimo – il cosiddetto “megafondo”. Ha una dotazione finanziaria di 865 miliardi di euro, di cui 50 miliardi provenienti dal Fondo sociale per il clima. Accorpa 14 fondi esistenti, comprendendo, oltre ai finanziamenti per la Politica Agricola Comune, tutti fondi sociali, compresi quelli oggi specificamente destinati alla coesione (Fondo sociale Europeo Plus e Fondo europeo di sviluppo regionale). Include inoltre, strumenti per la risposta alle crisi e alle perturbazioni dei mercati agricoli (Rete di sicurezza dell’unità), nonché ai disastri naturali (Solidarietà dell’UE) e prevede l’erogazione di prestiti a sostegno degli investimenti negli obiettivi strategici europei, attraverso Catalyst Europe.

Contempla un radicale cambiamento nelle modalità di ripartizione: le risorse sono distribuite ai paesi membri sulla base di piani di partenariato nazionali stilati in collaborazione con Regioni, enti locali e parti sociali come nell’esperienza del PNRR. Il piano riunisce i diversi interventi, integrandoli fra di loro e così superando i vecchi piani settoriali. 

  

2) il Fondo europeo per la competitività. Ha una dotazione finanziaria di 409 miliardi di euro (inclusivo dei finanziamenti Horizon). Accorpa 11 programmi esistenti ed è concentrato su quattro settori chiave: transizione pulita e decarbonizzazione; transizione digitale; salute, biotecnologie, agricoltura e bioeconomia; e difesa e spazio.

 

Il fondo è strettamente collegato al prossimo programma quadro di ricerca e innovazione Horizon Europe, il quale disporrà di una dotazione autonoma di 175 miliardi di euro, pur rimanendo funzionalmente interconnesso. Il fondo mira a sostenere investimenti in infrastrutture a duplice uso (civile e militare), potenziando la sicurezza informatica, le infrastrutture strategiche e la difesa europea. Opererà attraverso uno sportello unico, volto a semplificare l’accesso ai finanziamenti per le imprese, le Università e i centri ricerca.

 

3) Global Europe. Si tratta di un fondo completamente nuovo con una dotazione finanziaria di 200 miliardi di euro. E’ rivolto a cinque pilastri geografici: Europa, Medio Oriente, Nord Africa e Golfo, Africa subsahariana, Asia e Pacifico, nonché alle Americhe e ai Caraibi. In continuità con il Global Gateway, lanciato nel 2021 con l’obiettivo di mobilitare 300 miliardi di euro entro il 2027, è centrale la logica dei partenariati strategici con i paesi terzi.

 

Accanto ai tre fondi principali, il nuovo QFP prevede finanziamenti dedicati ad altri programmi, tra cui Erasmus+, volto a promuovere la mobilità nei settori dell’istruzione e della formazione, nonché la solidarietà e l’inclusività. Sono inoltre previsti stanziamenti per AgoraEU, programma finalizzato alla promozione dei valori fondamentali dell’Unione, tra cui democrazia, uguaglianza e Stato di diritto, e al sostegno della diversità culturale europea, con particolare riferimento ai settori audiovisivo e creativo, alla libertà dei media e al coinvolgimento della società civile.

 

Sul lato del finanziamento, il nuovo QFP prevede l’introduzione di cinque nuove risorse proprie (in realtà, in parte basate su strumenti esistenti). Sono:

– il sistema di scambio delle quote di emissione dell’UE (ETS): adeguamento mirato delle entrate generate dall’ETS1 destinate al bilancio dell’UE. Si tratta di 9,6 miliardi di euro di entrate stimate all’anno (il 30% delle entrate generate dalle quote di emissione; il restante 70% va ai paesi membri)

– il meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere con 1,4 miliardi di euro di entrate all’anno;

– una risorsa propria basata sui rifiuti elettronici non raccolti e costituita da un’aliquota di 2 euro/kg, adeguata annualmente all’inflazione, con un’entrata prevista di 15 miliardi di euro all’anno;

– un’altra risorsa propria derivante dall’accisa sul tabacco, pari al 15% al gettito degli Stati membri derivante dall’applicazione aliquota minima nazionale sui tabacchi lavorati e ai prodotti correlati al tabacco. Si prevede un gettito di 11,2 miliardi di euro all’anno;

– una risorsa societaria europea (CORE – Corporate Resource for Europe), pari ad un contributo forfettario annuale versato dalle imprese con un fatturato annuo netto pari o superiore a 100 milioni di euro. Le entrate previsto sono di 6,8 miliardi di euro all’anno.

 

Infine, la Commissione propone un “nuovo meccanismo di crisi” con una capacità di intervento fino a quasi 400 miliardi di euro di prestiti agli Stati membri, attivabile in caso di crisi gravi che colpiscono l’Unione.

La Commissione motiva la riforma del QFP con l’esigenza di garantire maggiore flessibilità in un contesto economico e geopolitico in rapido cambiamento. Attualmente, infatti, circa il 95% del bilancio dell’UE risulta rigidamente predefinito su base annua, limitando la capacità di adattamento alle nuove priorità e alle crisi emergenti.

Un ulteriore obiettivo è quello di favorire una maggiore integrazione delle politiche, superando la tradizionale frammentazione in compartimenti stagni. In questa prospettiva, la predisposizione di un unico piano per ciascuno Stato membro, capace di integrare tutte le principali misure di sostegno — rivolte a lavoratori, agricoltori e pescatori, città e aree rurali, regioni e livello nazionale — permetterebbe un impatto più incisivo e un uso più efficiente e coerente dei finanziamenti europei.

La proposta mira, inoltre, a destinare più risorse alla competitività e alla difesa, nonché a rafforzare la capacità di preparazione e risposta alle crisi. In questo quadro, Global Europe viene indicato come uno strumento chiave per sostenere un nuovo multilateralismo, capace di rafforzare il ruolo geopolitico dell’Unione e la cooperazione con i Paesi partner.

Il QFP elaborato dalla Commissione ha suscitato numerose obiezioni e opposizioni, in primis da parte di chi oggi beneficia di trasferimenti che potrebbero essere in futuro ridotti (come gli agricoltori), nonché da parte di alcuni livelli di governo subnazionali, in particolare le regioni, la cui voce i piani nazionali potrebbero non ascoltare. Le principali critiche negative hanno riguardato il rischio di perdite finanziarie, la minore programmabilità delle risorse (dentro un fondo unico appare difficile anticipare quali saranno di anno in anno i finanziamenti acquisibili) e l’eccessiva centralizzazione delle decisioni.  A seguito di tale clima, nel discorso sullo stato dell’Unione del 12 novembre al Parlamento Europeo, la Presidente della Commissione ha annunciato una serie di impegni correttivi, tra cui:

– garanzie sulle dotazioni finanziarie per alcuni settori e finalità strategiche;

– mantenimento dei livelli di finanziamento non inferiori al passato per le regioni meno sviluppate (cosiddetto cuscinetto di garanzia);

– garanzie specifiche per la PAC;

– aumento delle risorse destinate ad affrontare eventi meteorologici estremi, altre emergenze nonché per la gestione dei flussi migratori

– istituzione di una banca dati centralizzata sull’utilizzo dei fondi europei, al fine di rafforzare trasparenza e monitoraggio;

– rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo nella gestione della flessibilità di bilancio;

– maggiore attenzione al ruolo delle regioni, anche nella fase di attuazione dei piani nazionali. 

 

Quattro criticità persistenti

Nonostante queste rassicurazioni, molte sono le criticità che rimangono. Ne vorrei segnalare quattro.

 

1) La sottovalutazione della dimensione europea delle politiche 

Vediamo questa sottovalutazione sotto almeno due profili. Il primo, immediato, è la fine della politica europea per eccellenza: la politica di coesione viene sostanzialmente cancellata come politica autonoma dell’Unione e assorbita in un grande fondo nazionale. Ciò mette in discussione uno degli obiettivi fondativi dell’UE — la riduzione delle divergenze territoriali — sancito fin dal Trattato di Roma e dal principio dello sviluppo armonioso dell’Unione.

Il secondo profilo concerne la governance. L’Unione diventa di fatto un bancomat che eroga a terzi fondi a altri incaricati delle scelte. Ciò vale sia per il megafondo che eroga i finanziamenti ai paesi membri, sia per il fondo per la competitività che eroga i finanziamenti sulla base delle domande individualmente avanzate allo sportello dalle imprese, dalle università e dai centri di ricerca. Come se non esistesse un’importante batteria di beni che solo l’Unione, per ragioni di scala e per ragioni di internalizzazione degli effetti esterni fra paesi, può realizzare.  Come se non servisse, ai fini stessi del rafforzamento dell’Unione, piantare “semi” di attività comuni dove persone provenienti da diversi paesi lavorano insieme per progetti europei.

Rispetto ai beni che solo l’Unione può realizzare, basti pensare allo sviluppo dell’innovazione digitale e dell’intelligenza artificiale, in particolare delle infrastrutture di cloud computing, cruciali per la sovranità e la “democrazia dei dati” (a fronte del fatto che solo il 4% dei servizi cloud è oggi di proprietà europea); alla ricerca scientifica, ancora fortemente frammentata, come evidenziato anche nel Rapporto Draghi. Alle politiche industriali europee per la transizione ecologica. E ancora servono strumenti per internalizzare i possibili effetti fra paesi di shock economici, come SURE (Sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza). Diversamente i paesi che meno investono negli ammortizzatori potrebbero beneficiare dell’aumento della domanda aggregata derivante dai paesi che più investono. Considerazioni simili valgono per i programmi sociali di sostegno alle transizioni ecologica e digitale. L’eccezione sono gli interventi per l’interconnettività delle reti energetiche fra paesi, per i quali il QFP prevede una crescita dell’investimento da 6 a 30 miliardi.

Certo, l’Unione può monitorare e stimolare all’azione comune. Ma l’azione comune nei campi indicati richiede un’azione comune europea. E comunque, anche sul monitoraggio delle politiche nazionali da parte dell’Unione non facciamoci illusioni. Esemplificativa è l’esperienza proprio dei PNRR, con l’ultimo atto del Consiglio Ecofin che, pur di assicurare che i finanziamenti siano spesi entro i tempi previsti accetta, senza intervenire, tutte le modifiche che i paesi membri abbiano fatto rispetto alle strategie precedentemente concordate, così di fatto rinunciando al monitoraggio.

Rispetto all’importanza di avere “semi”, dovremmo ricordare la lungimiranza della Dichiarazione Schumann secondo cui “mettere l’insieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta Autorità, … assicurerà subito la costituzione di basi comuni per lo sviluppo economico, prima tappa della Federazione europea, e cambierà il destino di queste regioni che per lungo tempo si sono dedicate alla fabbricazione di strumenti bellici di cui sono sempre state le vittime. La solidarietà di produzione in tal modo realizzata farà sì che una qualsiasi guerra tra la Francia e la Germania diventi non solo impensabile, ma materialmente impossibile.” Fine modulo

La sottovalutazione della dimensione europea è stata anche recentemente richiamata della Corte dei Conti europea in due pareri adottati il 12 gennaio scorso. La Corte sottolinea la necessità di mettere a fuoco il valore aggiunto della UE, evidenziando come tale valore non possa essere individuato né garantito da Stati membri che operano in isolamento e indica come l’unificazione dei fondi e la delega ai paesi membri comportino rischi sia generali, di poca trasparenza, sia specifici, di occultamento di aiuti di stato che mettono a repentaglio il requisito della parità di condizioni nel mercato unico. Con riferimento specifico alle politiche di ricerca e innovazione e, in particolare, al futuro assetto di Horizon, la Corte rileva poi l’inadeguatezza dei meccanismi di valutazione previsti.

 

2) La sottovalutazione delle finalità sociali

Una seconda criticità riguarda la sottovalutazione delle finalità sociali. Da un lato, ciò risulta dall’aumento, precedentemente indicato, della spesa per la difesa (sia in forma diretta, all’interno del Fondo per la competitività, con un incremento superiore a cinque volte rispetto all’attuale QFP, sia in forma indiretta, permettendo a altri programmi, quali quelli per la  coesione, le infrastrutture di mobilità e la ricerca di spendere anche per la difesa, con un forte incremento del doppio uso) e per la competitività, in un bilancio le cui dimensioni restano uguali a quello oggi in vigore. Certo, la spesa sociale può contribuire alla competitività, come sottolineato dalla prospettiva dell’investimento sociale e dalla più complessiva prospettiva del costo delle non politiche sociali, per la crescita stessa. Questa connessione, tuttavia, risulta poco valorizzata nella proposta del QFP, che tende a separare nettamente economia e dimensione sociale.  Non si cerca coesione, riconoscendo che un effetto indiretto potrebbe essere una maggiore crescita. Si permette, al contrario, di piegare la coesione alle finalità della difesa: il dual use (uso civile e militare) sta diventando il toccasana. In questo quadro si colloca anche una visione della migrazione prevalentemente come questione di sicurezza, piuttosto che come ambito centrale delle politiche di welfare, inclusione e sviluppo sociale.

Dall’altro lato, vi è la totale sottovalutazione della dimensione sociale dell’economia, attraverso una concezione della competitività che prescinde da qualsiasi valutazione sociale. Abbiamo per decenni detto e l’ha riconosciuto anche l’Unione nei suoi trattati che dobbiamo pensare allo sviluppo umano e poi inneggiamo a una competitività senza qualificazioni? Anche alla luce delle nuove sfide geopolitiche, l’Unione non dovrebbe caratterizzarsi per uno spazio in cui l’economia risponde a finalità sociali? Nell’esprimere queste considerazioni alla necessità di un’attenzione sia al piano allocativo – cosa produrre in materia di innovazione tecnologica è centrale, alla luce della non neutralità della tecnologia – sia al piano distributivo. Come abbiamo elaborato nella nostra valutazione critica del Rapporto Draghi, mercati e imprese siano istituzioni sociali, chiamate a contribuire direttamente alla garanzia di standard di vita dignitosi.

 

3)  L’insufficienza, comunque, dei fondi per la competitività

Paradossalmente, pur a fronte di una forte enfasi politica sulla competitività, le risorse stanziate appaiono complessivamente insufficienti. Come ricordato nel Rapporto Draghi, il fabbisogno di investimenti è stimato in circa 800 miliardi di euro l’anno, di cui almeno il 24% di natura pubblica; stime più recenti parlano di 1.200 miliardi, con una quota pubblica che dovrebbe salire al 43%. In questo contesto, permane il rischio che numerosi Stati membri non siano in grado o non siano disposti a sostenere tali livelli di investimento.

 

4)  Una partecipazione democratica assai limitata

La partecipazione nella definizione del QFP è stata sostanzialmente ininfluente. Certo, la Commissione ha attivato un panel di cittadini europei proprio per discutere del prossimo bilancio UE, il quale ha operato tra fine marzo e metà maggio 2025, con l’obiettivo di rispondere alla domanda “Quali priorità e azioni finanziate dall’UE apportano il maggior valore aggiunto al nostro futuro comune? A parte la limitatezza dell’iniziativa, colpisce la discrepanza fra le risposte offerte e quanto leggiamo nella proposta di QFP licenziata dalla Commissione. I cittadini europei chiedono sì crescita e anche rafforzamento della difesa, ma chiedono anche una crescita attenta all’inclusione e alla più complessiva dimensione sociale e alla sostenibilità ambientale nonché politiche industriali comuni, elementi che, come abbiamo visto, latitano nella proposta della Commissione.

 

Certo, il disordine globale è sotto gli occhi di tutti noi. Ma proprio in questo scenario non possiamo non porci una domanda di fondo: a cosa serve l’Unione europea, se non a dimostrare la possibilità di un’Unione libera, democratica, socialmente giusta e sicura? In breve, a dimostrare che “un altro mondo è possibile”.

 

Foto di Ibrahim Rifath su Unsplash