Un commento su quanto sta accadendo oggi in Europa in tema di migrazioni (approfondimento al primo numero della newsletter “Quale Europa. Cronache per capire, discutere, scegliere”.
Negli scorsi anni sono state giustamente criticate le iniziative di diversi Stati membri dell’Unione Europea, Italia compresa, che hanno portato all’arresto di persone che prestavano aiuto umanitario a migranti irregolari (secondo la ONG PICUM almeno 117 persone nel 2023, 102 nel 2022, e almeno 89 tra il gennaio 2021 e il Marzo 2022). Gli Stati interessati invocavano regolarmente a giustificazione di queste iniziative norme internazionali ed europee come, rispettivamente, un protocollo alla Convenzione di Palermo delle Nazioni Unite del 2000 e, in particolare il cosiddetto “Facilitation Package” approvato dall’Unione Europea nel 2002. In realtà l’art.3 del Protocollo delle Nazioni Unite non prevede la criminalizzazione di chi aiuti una persona migrante senza fini diretti o indiretti di lucro o di altri vantaggi materiali; anzi, una attività disinteressata di supporto e protezione del o della migrante da parte di privati potrebbe rientrare nei doveri che la stessa amministrazione pubblica sarebbe tenuta ad assicurare ai sensi dell’art.16 dello stesso protocollo.
Quanto al “Facilitation Package” dell’Unione Europea del 2002, questo, non prevede, ovviamente, una “criminalizzazione” dell’aiuto umanitario, ma la questione viene, pilatescamente rinviata alla legislazione degli Stati Membri. Purtroppo, questa ambiguità ha dato luogo nel tempo a iniziative nazionali a dir poco contraddittorie e quindi incompatibili con la nozione di spazio giudiziario comune. Con l’entrata in vigore nel 2009 della Carta dei diritti fondamentali e dall’art 3a del Trattato sulla trasformazione dell’Unione in Spazio di libertà sicurezza e giustizia la situazione è divenuta insostenibile tanto da spingere il Tribunale di Bologna a chiedere alla Corte di Giustizia (Causa C 460/23 “Kinsa”) se il “Facilitation Package” europeo (*) e le norme nazionali di attuazione (**) non siano in contrasto con le previsioni della Carta quando ammette sanzioni penali anche a carico di chi aiuti persone migranti irregolari per fini umanitari e senza scopo di lucro.
La Corte deciderà presto sul tema, ma vi è già chi, a livello accademico (***), considera che quando le ONG intervengono a favore di persone migranti in difficoltà in situazioni in cui l’amministrazione non voglia o non possa intervenire (si pensi al caso delle attività di ricerca e soccorso in mare aperto di imbarcazioni in difficoltà) ai sensi dell’art.16 del Protocollo ONU non solo non dovrebbero essere criminalizzate ma dovrebbero essere premiate per una condotta moralmente lodevole in quanto coerente con i principi fondanti dell’UE (art. 2 TUE). Insomma, aiutare, disinteressatamente, persone in difficoltà dovrebbe essere considerata una forma di “obbedienza civile” e di adesione ai valori costituzionali previsti dai Trattati e alla Carta Europei.
Si vedrà dunque ora cosa dirà il Giudice Europeo a fronte di una normativa a dir poco ambigua, ma è interessante notare che ventitré anni dopo l’adozione del “Facilitation Package” qualcosa si muove, anche sul piano legislativo europeo. Tirata infatti per i capelli dalla società civile e dal Parlamento Europeo la Commissione ha finalmente proposto nel 2023 una proposta di Direttiva e di Regolamento che avrebbero dovuto porre rimedio alle incongruenze dei testi originali anche alla luce del nuovo quadro costituzionale post-Lisbona della UE. Purtroppo, come era da aspettarselo, le due proposte legislative sono ampiamente migliorabili a giudicare da una prima valutazione di impatto condotta dal Servizio ricerca del Parlamento europeo, ma hanno il pregio di esistere e di permettere, finalmente, al legislatore europeo di svolgere il proprio ruolo. Questi non manca di ambizioni a giudicare dal progetto di relazione della relatrice socialista Birgit SIPPEL (SD DE) che ha appena proposto l’8 aprile in Commissione Libertà Civili (LIBE) del Parlamento europeo una prima serie di emendamenti.
La relatrice propone di rimuovere in particolare disposizioni problematiche della proposta della Commissione, come il riferimento alla “probabilità di causare gravi danni” come elemento costitutivo del reato di facilitazione; ciò infatti potrebbe portare ad incriminazione i genitori che intraprendessero viaggi pericolosi con i propri figli o incriminare i sopravvissuti a un naufragio nel caso avessero accettato di guidare la barca per necessità. L’On.le SIPPEL prevede anche di cancellare, come raccomandato dal Relatore speciale delle Nazioni Unite, il proposto nuovo reato di “istigazione pubblica” all’ingresso, al transito o al soggiorno irregolari. Vi è infatti il rischio che questa disposizione venga utilizzata per incriminare le organizzazioni della società civile quando offrano informazioni e servizi alle persone migranti.
E’ di buon auspicio il fatto che in occasione della presentazione del progetto di relazione il testo abbia già raccolto il sostegno da parte dello stesso gruppo PPE (L. Dupont DE) del gruppo RENEW (F. KELLER F) dei Verdi e della Sinistra (I. SALIS IT) che dovrebbero permettere di costruire una maggioranza relativamente tranquilla rispetto alle opposizioni dei Patrioti, dell’ECR e del gruppo ENS.
Il termine per gli emendamenti è stato fissato per il prossimo 25 aprile alle 16 ed è auspicabile che i gruppi politici possano suggerire ulteriori miglioramenti. Fra questi sono di un certo interesse i suggerimenti della società civile che riconoscono il fatto che la Relatrice abbia decriminalizzato l'”assistenza umanitaria” ma chiedono di definire in modo più preciso le attività di tipo umanitario. La relatrice propone infatti una definizione non vincolante, che comprende vari atti come l’assistenza ai familiari e alle persone in difficoltà o la fornitura di assistenza legale e medica, ma ciò lascerebbe la possibilità per gli stati membri di criminalizzare le persone che agiscano per solidarietà o gli stessi fornitori di servizi lecitamente a pagamento come gli autisti di taxi o di ferry boat. Così, secondo PICUM non dovrebbero essere accusati di contrabbando le persone migranti che si trovino su delle imbarcazioni non registrate o che distribuiscano cibo e acqua o aiutino altre e altri migranti su una barca a rischio di ribaltamento. Si potrebbe poi riprendere nel testo della Direttiva l’art 5 del protocollo ONU che esclude la criminalizzazione del soggiorno irregolare “ratione personae” (“I migranti non saranno perseguibili penalmente ai sensi del presente Protocollo per il fatto di essere stati oggetto di condotte di cui all’articolo 6 del presente Protocollo”).
Si potrebbe continuare, ma è però evidente che la Relatrice ha anche dovuto tenere conto del fatto che, per trasformarsi in legge, le proposte del PE debbano tenere conto dell’”Orientamento Generale approvato dal Consiglio il 13 Dicembre scorso. Una volta raggiunta la maggioranza in seno al PE (prima dell’estate?) bisognerà iniziare i negoziati interistituzionali (i cd “triloghi”). Il tema è particolarmente complesso e sarà quindi di fondamentale importanza seguire da vicino i negoziati sperando che possano portare a un accordo tra i due legislatori durante la fase prima lettura parlamentare (presumibilmente prima della fine 2025).
NOTE
* Direttiva del Consiglio, del 28 novembre 2002, volta a definire il favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali (GU 2002, L 328, pag. 17) e Decisione quadro del Consiglio, del 28 novembre 2002, relativa al rafforzamento del quadro penale per la repressione del favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali (GU 2002, L 328, pag. 1).
** Decreto legislativo n. 286 del 25 luglio 1998 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero – “T.U.I.”).
*** Professoressa Violeta Moreno-Lax della Queen mary Law School di Londra.
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